Waarom de SDE++ een garantie is maar geen gegarandeerde subsidie

Het idee achter het programma Stimulering Duurzame Energieproductie (ook wel SDE++, of kortweg SDE genoemd) is simpel: de CO₂-productie terugdringen om klimaatverandering te minimaliseren. Dat is ook waar Nederland zich aan heeft gecommitteerd in het Klimaatakkoord. Uiteindelijk moet de uitstoot in Nederland in 2050 omlaag met 90% of meer. Door onder andere over te stappen op duurzame energieproductie wil Nederland dit doel behalen.

Wind en zon

Windmolens en zonnepanelen zijn geen dure technologieën, maar ze zijn vrij nieuw in vergelijking met andere vormen van energieopwekking. De oudere vormen hebben een langere tijd gehad om zo efficiënt mogelijk te worden, een proces dat nog steeds aan de gang is bij wind- en zonne-energie. En hoewel de kosten aan het dalen zijn blijven ze nog hoog genoeg om een risico te vormen voor projectontwikkelaars. Dat komt door onvoorspelbare energieprijzen: als die heel laag worden dekken ze de kosten van het bouwen van duurzame energieprojecten niet meer.

En die prijzen zijn moeilijk te voorspellen. Bijvoorbeeld: het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft in 2019 voorspeld dat de elektriciteitsprijs €42/MWh zou worden, maar het werd echter €32. De hoge energieprijzen van eind 2021 heeft ook niemand zien aankomen. Deze onvoorspelbaarheid maakt het vooral te riskant voor banken om de leningen te verstrekken voor die projecten. Het SDE-programma moet hierbij helpen het risico te beperken, maar werkt wat anders dan veel andere subsidies.

SDE is subsidie achteraf en niet vooraf

Veel subsidies die de overheid geeft krijgen aanvragers namelijk vooraf (een museum krijgt vooraf geld om zo de salarissen te kunnen betalen) of direct bij aankoop (je levert je bonnetjes van de steenwol in bij de aanvraag voor een isolatiesubsidie). Het SDE-programma is een subsidie achteraf: het is een garantie dat als de windmolens zijn gebouwd de verkochte stroom een minimumprijs oplevert. Dat klinkt wat raar en omslachtig maar zorgt er wel voor dat banken en projectontwikkelaars het risico durven te nemen te investeren in het opwekken van duurzame energie. Ze weten immers dat ze een gegarandeerd minimum aan inkomsten hebben waarmee ze de investeringen kunnen terugverdienen. SDE++ is daarmee een garantie, maar nog geen gegarandeerde zak met geld.

De SDE lijkt op de Nationale Hypotheekgarantie NHG

Het SDE-programma neemt kortweg door inkomsten te garanderen een deel van het risico weg voor projectontwikkelaars en banken: als de energieprijs in een bepaald jaar onder dat gegarandeerde bedrag komt, betaalt de SDE het verschil uit tussen de werkelijke energieprijs in dat jaar en de garantieprijs. Het is ook zo dat als de energieprijs over het jaar gemiddeld boven dat gegarandeerde tarief uitkomt er geen subsidie wordt gegeven. Daar waarschuwt de overheid ook voor.

De SDE is dus voor duurzame energie wat de Nationale Hypotheekgarantie (NHG) is voor woningen: dankzij de NHG is het risico voor de kopers en de banken lager, waardoor kopers makkelijker een hypotheek kunnen krijgen. Tegelijkertijd vragen de banken een lagere rente als het huis gedekt is door de NHG. Als de koper het huis moet verkopen vanwege werkloosheid of het beëindigen van een relatie, en de prijs die hij ervoor krijgt is lager dan zijn hypotheek, dan betaalt de NHG het verschil aan de bank. Als de koper de woning moet verkopen en hij maakt winst, dan mag de NHG haar geld houden.

Hoe werkt de SDE?

Voor het berekenen van de hoogte van de subsidie heb je twee bedragen nodig: de garantieprijs en de marktprijs. De garantieprijs is de gemiddelde kostprijs van een installatie (zoals windturbines) plus een kleine winstmarge, uitgedrukt in €/kWh. Deze garantieprijs wordt jaarlijks voor een bepaalde periode door de overheid vastgesteld en verschilt per productgroep (of type techniek). Voor windenergie hangt het ook af van de gemiddelde windsnelheid die in elke gemeente wordt gemeten (tussen 7,0 en 7,5 m/s gemiddeld in Culemborg). Deze garantieprijs geldt voor installaties die in dat jaar zijn gebouwd en geldt voor een door de overheid vastgestelde periode. Voor windenergie is die periode vijftien jaar.

De garantieprijs varieert per jaar afhankelijk van de gemiddelde bouwkosten in het jaar van aanvragen van de subsidie. De laatste jaren zijn de bouwkosten (en daarmee de garantieprijs) aan het dalen. In 2022 stijgt de garantieprijs echter licht vanwege de gestegen kosten in de wereldwijde toeleveringsketen. Concreet: voor het project Windwinning Culemborg zou een in 2021 ingediend voorstel een garantieprijs hebben gehad van € 0,0475 per kWh; voor 2022 heeft het PBL een garantieprijs van € 0,0486 per kWh voorgesteld.

De marktprijs is de gemiddelde elektriciteitsprijs van een jaar. Ook dit bedrag stelt de overheid jaarlijks vast en is hetzelfde als wat een de energieleverancier betaalt voor wat een windmolen opwekt.

Het subsidiebedrag dat de investeerder ontvangt per geproduceerde kWh is de garantieprijs min de marktprijs. Het subsidiebedrag plus de ontvangen inkomsten voor de geproduceerde stroom zijn daarmee gelijk aan de kostprijs per kWh die de investeerder nodig heeft om de investering binnen een bepaalde tijd met een kleine winstmarge terug te verdienen. Deze winstmarge is nodig om investeringen aantrekkelijk te maken en verdere ontwikkelingen te financieren.

De onderstaande grafiek van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) geeft een theoretisch voorbeeld van hoe de verschillende bedragen werken. Het gegarandeerde tarief wordt het ‘indieningsbedrag’ genoemd omdat dat het bedrag is waarop de aanvrager zijn subsidieaanvraag indient. Het rode markttarief verschilt per jaar. De donkerblauwe verticale lijnen geven het bedrag aan subsidie per jaar weer.

Wat gebeurt er als de energieprijzen hoog zijn?

Met de huidige hoge energieprijzen lijkt het er op dat windenergie niet veel subsidie nodig heeft. Waarschijnlijk blijft de gemiddelde marktprijs voor stroom boven het indieningsbedrag (de garantieprijs). In dat geval wordt er geen subsidie uitgekeerd. Zeker het jaar 2021 lijkt erg op jaar 14 in bovenstaande grafiek. Maar het is natuurlijk moeilijk om te weten wat er de komende jaren gaat gebeuren met de marktprijzen, en dat is dan ook de reden  waarom het SDE-programma bestaat.

Enkele misvattingen over de SDE rechtgezet

Er bestaan enkele misverstanden over de SDE die we hier graag rechtzetten:

• Windmolenstroom is dubbel verdienen: je verkoopt het in de markt én krijgt daarbovenop nog eens subsidie. Zoals hierboven toegelicht ontvangt windmolenstroom alleen het verschil tussen de marktprijs en de gegarandeerde prijs als subsidie. Net zoals de NHG niets betaalt als de woning met winst wordt verkocht, betaalt de SDE niets als de marktprijs boven de garantieprijs ligt.
• Windmolenexploitanten krijgen altijd het volle bedrag aan subsidie dat voor hen gereserveerd is. De overheid moet rekenen met de worst case situatie (dat de opbrengst per kWh bijna niets is) en al dat geld reserveren en opzijzetten. Het lijkt daarom alsof er heel veel subsidie beschikbaar is. Helaas voor de windmolenexploitanten krijgen zij alleen het verschil tussen de marktprijs en de garantieprijs als subsidie. De rest houdt de overheid. En als de marktprijs onverwacht hoger is dan de garantieprijs dan vraagt de overheid de subsidie terug.
• Het geld van de SDE gaat direct naar de investeerders of aandeelhouders als winst. De subsidie wordt gebruikt om de kosten (veelal leningen van de bank en coöperatieleden om de windmolens en elektriciteitskabels te kopen) af te betalen. Er zit wel een kleine winstmarge in maar dat is slechts een fractie van de totale subsidie.

Wat is de toekomst van het SDE++-programma?

Het is niet bekend wat er de komende jaren met het SDE-programma gaat gebeuren. Het is wel al flink veranderd. De eerste rondes, de Ministeriële regeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP) 2003 en het programma SDE 2008 waren meer gericht op de productie van elektriciteit door consumenten. Het 2011 SDE+ programma bracht daar verandering in. Het was niet meer bedoeld voor consumenten maar  gericht op economische efficiëntie. Het financierde samenwerkingen tussen overheid en investeerders op het gebied van groen gas, biovergisters en windenergie. Het huidige programma, SDE++, startte in 2020 en verlegde de focus naar CO₂-reductie, waardoor meer soorten technologie onder de paraplu kwamen, zoals koolstofafvang en -opslag en groene waterstof. Mogelijk verandert het programma de komende jaren nog verder. Op Prinsjesdag 2021 werd bekend gemaakt dat de SDE++ er de komende jaren €3 miljard bij krijgt. Wat die aankondiging gaat betekenen voor de productie van windenergie is onbekend.

Tot slot

Maar ook met deze €3 miljard extra voor duurzame energieproductie betekent dit niet dat dit geld naar investeerders gaat. Het betekent dat er meer projecten kunnen worden ondersteund met een gegarandeerde prijs. Deze garantieprijs zal wellicht nog lager zijn dan wat een energieproducent voor de stroom betaalt, waardoor de overheid de SDE++ misschien helemaal niet hoeft uit te geven.  Ook dan mist de SDE++ haar doel niet. Als deze € 3 miljard extra nooit wordt uitgegeven, maar toch de productie van groene energie verhoogt: zou dat niet het beste van twee werelden zijn?